Orlando Plá
De acuerdo con la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), la recaudación como porcentaje del PIB en México es la más baja de todos los países que forman la organización.
Algunos atribuyen a esta baja recaudación la mala calidad de los servicios y bienes públicos en nuestro país, y no hay falta de razón en considerar que esto influye; pero es un error considerar que es la única causa, y me atrevería a asegurar que no es la más importante.
Incrementar la recaudación con la idea de que con ello mejorarán los servicios públicos es equivalente a colocar una bomba de mayor potencia para llenar un tanque usando una tubería deteriorada, lo que no sólo provocará que desperdiciemos el agua, sino que probablemente haga más grandes los huecos que existan, incrementando el despilfarro.
La provisión de bienes y servicios públicos debe transitar por un proceso que incluye varias etapas, que efectivamente comienzan con la recaudación.
Es cierto que ampliar y equilibrar la base gravable o potencial de recaudación es un paso importante para elevar el ingreso que llega al gobierno, pero también en esto hay algunos mitos que no se comprenden adecuadamente.
Muchos piensan que hay que lograr que los que están en la economía informal paguen impuestos, y parece muy lógico en un país donde la mitad de la economía circula en un esquema informal. Sin embargo, esto requiere algunas precisiones.
En algún momento en que simultáneamente trabajaba en la Secretaría de Hacienda y tuve contactos con la economía informal del centro histórico de la Ciudad de México, pude percatarme de que los vendedores que “no pagaban impuestos”, debían pagar semanalmente unas “cuotas” exigidas por los líderes que, según contaban algunos, llegaban en alguna proporción a los bolsillos de altos funcionarios del gobierno.
En épocas más recientes, se ha popularizado en muchas regiones el “cobro de derecho de piso” que realiza la delincuencia a empresarios que operan tanto en la economía formal, como la informal.
En términos prácticos, todos estos pagos constituyen impuestos, sólo que no responden a una estructura calculada por la política fiscal, ni llegan al fisco.
El primer paso, por tanto, tiene que enfocarse en lograr que todos los “impuestos” que se pagan por cualquier agente económico (formal o informal) ingresen al presupuesto del gobierno.
Dentro de la primera etapa, correspondiente a la recaudación, es importante reducir las asimetrías que permiten que grandes empresas paguen una proporción mucho menor de sus utilidades de la que pagan pequeñas empresas. Esto se deriva principalmente de las complejidades de la ley que permiten a los que más tienen, con el apoyo de creativos asesores, emplear todas las lagunas que son difíciles de aprovechar por quienes tienen menos recursos.
A mediados de los 80’s los economistas Robert Hall y Alvin Rabushka calcularon que la proporción de sus utilidades que pagaban las pequeñas empresas en USA era 3 veces la que pagaban las grandes, y propusieron un sistema que denominaron Flat Tax, que tuvo gran oposición entre las grandes firmas de asesores y gobiernos; pero que a pesar de ello fue adoptado en Hong Kong y algunos países bálticos (exsoviéticos) con buenos resultados. Incluso el gobierno de Fox hizo un intento con el llamado IETU que fracasó por errores cometidos en el diseño y aplicación.
En la segunda década del presente siglo, ante reclamos de la población en varios países desarrollados motivados por el conocimiento de que la carga fiscal la llevan los contribuyentes cautivos, mientras las grandes empresas tenían contribuciones muy bajas o nulas, el G-20 (que integra a las mayores economías del mundo), solicitó a la OCDE que diseñara un nuevo sistema de fiscalización internacional para evitar los abusos cometidos por las grandes empresas. El sistema ha logrado algunos avances, pero supone una coordinación internacional que aún es muy limitada.
Para transitar por la primera etapa de la recaudación, hay que enfrentar las mermas que se provocan en esta etapa, que impiden que un peso pagado se convierta en un peso de ingreso para el gobierno, y es que, para pagar 1 peso de impuestos, los contribuyentes gastan una cifra adicional en asesores o trabajo propio, que es directamente proporcional a la complejidad del sistema. De igual forma, a la autoridad le cuesta recaudar, y ello se refleja en el presupuesto que consume toda la estructura dedicada a esta actividad, cuyo costo es también directamente proporcional a la complejidad del sistema.
Cuando el recurso se encuentra ya dentro de la cuenta de ingresos, comienza una segunda etapa que también tiene un gran peso en los resultados.
Al igual que sucede en nuestros hogares, no es suficiente con lograr un buen ingreso para crecer si desconocemos la forma adecuada de gastarlo. Quienes se “ahorran” los pagos de seguro de auto y de gastos médicos, se ven en grandes aprietos cuando enfrentan una contingencia. Lo mismo sucede cuando se eliminan las reservas para el mantenimiento de los bienes adquiridos, o cuando se invierte en diversiones costosas restando el dinero a la alimentación y educación de los hijos.
En cualquier época los gobiernos han enfrentado presupuestos limitados y siempre han buscado incrementar la recaudación, aunque pocas veces el objetivo fuera el crecimiento del bienestar de los ciudadanos. En los regímenes dictatoriales el presupuesto se orienta a cubrir los caprichos del gobernante, que en ocasiones han producido grandes obras como el Taj Mahal, pero no han generado ningún aumento en el bienestar de los pobladores.
En los regímenes democráticos el presupuesto de egresos tiene que conformarse a partir de un minucioso análisis que permita comparar el beneficio social de cada proyecto. Aunque este análisis es muy semejante al que realizan las empresas para evaluar alternativas de inversión, incluye componentes de índole social que complementan la comparación de los retornos financieros, que siempre tienen que estar presente.
La ineficiencia en la selección de los proyectos más rentables reduce los resultados del gasto público y, además de generar malestar en la población, compromete las bases para el desarrollo futuro. Por tanto, más importante que aumentar la recaudación es asignar correctamente los recursos recaudados, porque ello eleva los incentivos para el pago de impuestos y con ello la sustentabilidad de la recaudación. Un ejemplo son las encuestas que exhiben que los ciudadanos en Dinamarca no se oponen al pago de impuestos, a pesar de que las tasas son elevadas, debido a la calidad de los bienes y servicios públicos que reciben.
Pero la pérdida por eficiencia no es la única que enfrentan los recursos que llegan al presupuesto de egresos. Distintos investigadores han documentado que, además de asignarse los recursos a proyectos que no tienen la mayor rentabilidad social, parte de los recursos (a veces todos) se desvían para enriquecer a quienes participan en los proyectos seleccionados, lo cual irrita a los contribuyentes y genera incentivos contrarios al pago de impuestos.
Ambas etapas, recaudación y ejecución son importantes para la provisión de bienes y servicios públicos que permiten satisfacer de forma creciente las necesidades de la población, pero más importante que aumentar los recursos es aprovecharlos de manera eficiente.
Empresario y maestro en economía por El Colegio de México.
Funcionario en Hacienda, Asesor del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. Profesor de FLACSO, ITESM y otros.
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