Juan Aurelio Grullón
Ciudad de México, 1 de julio 2022
A propósito de las recientes inauguraciones de importantes proyectos de infraestructura pública en la presente Administración Pública Federal, AIFA y refinería Olmeca, es conveniente hacer un repaso del marco teórico y práctico que la regula y la dirige.
Dentro del marco teórico, tenemos la normatividad que se aplica, empezando por la Ley Federal de Presupuesto y su Reglamento, en lo general. En lo particular, se siguen los lineamientos sobre el análisis de costo beneficio de los proyectos de inversión publicados por la SHCP y se deben adaptar de acuerdo con el sector al que corresponde.
Básicamente, por ley y lineamientos, se establecen los requisitos mínimos obligatorios que deben de cumplir los proyectos de inversión, incluyendo indicadores de evaluación como el Valor Presente Neto, Tasa Interna de Retorno, Tasa de Rendimiento Inmediata, Costo Anual Equivalente y Valor Presente del Costo Total. También requieren contemplar análisis de riesgos e impacto ambiental.
Una vez aprobado un proyecto de acuerdo con el análisis costo beneficio y disponibilidad presupuestaria, se ha iniciado el proceso de formulación, evaluación ex ante y selección, al que le siguen la ejecución y evaluación ex post. Se realiza dentro de un ciclo de procesos transversales, presupuestación y planificación ejecutiva.
Los actores de todo el proceso son las secretarias y dependencias de la APF, a la que corresponden los proyectos de acuerdo con su sector y que son regulados por la SHCP y su Unidad de Inversiones.
Los ciclos de Inversión Pública se guían por las metas del Plan Nacional de Desarrollo que se elabora al inicio de cada sexenio de la APF. Su presupuestación y planificación se hace de manera anual para incorporarla al presupuesto de egresos por año, que se aprueba en el Cámara de Diputados.
La ejecución por parte de las dependencias encargadas de cada proyecto de inversión pública es incorporada a la Cuenta Pública al cierre fiscal del presupuesto de egresos de cada año. La Auditoria Superior de la Federación tiene un año adicional para su revisión.
El marco teórico nos deja claro que deben participar una gran cantidad de actores en todo el proceso y ciclo de inversión pública. Sin embargo, en la práctica un pequeño grupo de políticos y una oligarquía contratista de obra pública son quienes deciden cuales proyectos realizar. Así ha sido durante décadas, aun con el marco jurídico vigente.
Para evidenciar esta afirmación, tenemos varios ejemplos: los dos aeropuertos malogrados de los últimos diez años. El de Texcoco se cancelo con un 50 por ciento de avance y el AIFA se concluyó, pero ni las líneas aéreas ni los pasajeros que viajan con más frecuencia lo quieren usar. Se seguirán usando el AICM y el Aeropuerto de Toluca, que ya estaban construidos en 2012.
Otro ejemplo, es el Tren de Toluca-CDMX que se programó en 2012 con un costo inicial de 38,000 mdp, actualmente se calcula que terminara costando más de 100,000 mdp, y sigue en construcción diez años después. Con los costos actuales no habrá manera de que el tren cobre el boleto igual que el de los autobuses, y el ahorro en tiempo es de solo 20 minutos. Oficialmente, no han dicho cuánto costará el viaje.
Seguramente su flujo de pasajeros no será el contemplado en el análisis costo beneficio original. Es evidente que en esta obra los grandes beneficiarios son los contratistas y los desarrolladores inmobiliarios de la zona conurbada de Toluca.
En el caso del Tren Maya, independientemente de su viabilidad financiera, se han suspendido obras por amparos obtenidos por el posible daño ecológico y la falta de una documentación básica, como es la medida de análisis de riesgos e impacto ambiental.
Otro ejemplo, la línea 12 del Metro de la CDMX, si bien es obra de la ciudad se ejecutó parcialmente con recursos federales y debió seguir los controles de auditoria correspondientes. Se inauguró en 2012, con prisas que propiciaron que se compraran unidades de vagones que no eran las correctas para las vías que se habían construido. Tuvo que ser cerrado casi un año para realizar adaptaciones. El esquema de compra de trenes fue propuesto por la SHCP, y repercutió en los sobrecostos. Han sido los trenes más caros que ha vendido la empresa española que hizo la operación.
Posteriormente, fue la única línea que tuvo que ser cerrada a raíz del temblor de septiembre de 2017, a pesar de ser la de más reciente inauguración. Estuvo un año en reparación. Actualmente, se encuentra en obras en su tramo elevado por la caída de una trabe, que ocasiono 26 muertes.
Otro ejemplo trágico, es la obra del Paso Exprés de Cuernavaca. Ha pocos meses de ser inaugurada presento un socavón, que produjo la muerte de dos personas. Se supo, que el delegado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes Federal en el Estado de Morelos era un administrador cuya experiencia previa era como docente en una escuela de inglés, pero había sido recomendado por un “alto funcionario”, miembro del gabinete del presidente Peña.
Se han documentado inauguraciones de hospitales, donde no hay equipo ni personal disponible.
Explico cómo es posible que exista tan mala planeación, ejecución y evaluación de la inversión pública aún con el marco jurídico vigente.
El gobierno ha fallado en crear un Servicio Profesional de Carrera eficiente, a pesar de que se aprobó la Ley del SPC en 2003. En teoría, las plazas se concursan para elegir a los mejores candidatos mediante un sistema de evaluaciones de conocimiento, documentación de experiencia y antecedentes académicos, y por último una entrevista.
En la práctica, se han asignado las plazas de manera directa, mediante un tecnicismo que se debería aplicar solo en casos excepcionales (art. 34 de la LSPC), y posteriormente el concurso se realiza como un trámite, pero asegurando que la persona que ya había sido asignada antes resultara “ganadora”. Estas simulaciones son comunes en las áreas de recursos humanos del sector público.
La práctica anteriormente mencionada crea un efecto de réplica en todas las demás áreas de toma de decisiones en el manejo de recursos públicos, y en el caso que nos ocupa en la selección de los proyectos de inversión y en la contratación de obra pública. Lo importante no es que las cosas se hagan bien, sino que se simule que se hacen bien. La simulación impera. El manejo de recursos humanos de la Administración Pública Federal prioriza los privilegios y habilidades sociales, permite las asignaciones por intrigas y el tráfico de influencias.
La Administración Pública se rige en teoría por una amplia normatividad que debe evaluar la elección de los proyectos de inversión, pero la deficiente capacidad de análisis de los “altos funcionarios” conduce a malas interpretaciones y en algunos casos franca contradicción, impuesta con argumentos de autoridad, por eso se privilegian las promesas de campaña.
Cabe señalar, que los estudios de costo-beneficio son muy sensibles a los datos con los que calculan los costos y los ingresos a futuro, especialmente cuando son proyectos de inversión que se amortizarán en periodos de 20 años o más. La veracidad de los datos es importante, pero quienes los compilan son generalmente empleados en oficinas de gobierno, influenciadas por las personas interesadas en aprobar las obras, ya que se beneficiarían de la plusvalía de terrenos cercanos y negocios secundarios.
Esto tiene un efecto negativo sobre el crecimiento económico y la desigualdad. La inversión pública termina usándose para enriquecer a unos cuantos, en el camino, ya que la evaluación ex post de los proyectos es muy tardío y con pocos efectos legales. Para muestra, a pesar de todas las denuncias de corrupción que tuvieron obras como la Estela de Luz y el aeropuerto de Texcoco, no se han recuperado recursos públicos y no ha habido acciones significativas contra los posibles responsables.
Mtro. Juan Aurelio Grullón
Mtro. Juan Aurelio Grullón S.
Lic. en Economía (Mejor promedio de su generación); Becado y Egresado de la Maestría de Economía de El Colmex; y Maestría en Administración. Diplomado en Análisis y Evaluación Financiera por el Tec de Monterrey.
Ha laborado en el Banco de México (1993-1996) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2010-2015). Actualmente es docente.
Ha sido tres veces campeón de tenis.
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